Федерация спортивного туризма России
 

МАТЕРИАЛЫ "круглого стола" "Государственная политика и стратегия развития туризма в России" в помещении Совета Федерации 21.02.2006

МАТЕРИАЛЫ
"круглого стола"
"Государственная политика и стратегия развития туризма в России"
в помещении Совета Федерации 21 февраля 2006 года
зал 701 (круглый стол). Начало заседания в 16-00 часов (до 17-30)

 "Совершенствование законодательного обеспечения государственной политики Российской Федерации в области туризма"

Туризм представляет собой высокодоходный, межотраслевой комплекс, один из основных секторов мировой экономики, способствующий обеспечению высокого уровня занятости, социального благосостояния и качества жизни людей, а также развитию, экономическому единству и культурному разнообразию государств и регионов мира.

На долю туризма приходится около 10% мирового валового национального дохода. К началу третьего тысячелетия на долю международного туризма приходилось 8% общего объема мирового экспорта и 30-35% мировой торговли услугами.

Развитие туризма играет важную роль в решении социальных проблем. Во многих странах мира именно за счет туризма создаются новые рабочие места, поддерживается высокий уровень жизни населения, создаются предпосылки для улучшения платежного баланса страны. Необходимость развития сферы туризма способствует повышению уровня образования, совершенствованию системы медицинского обслуживания населения, внедрению новых средств распространения информации и т.д.

Туризм оказывает влияние на сохранение и развитие культурного потенциала, ведет к гармонизации отношений между различными странами и народами, заставляет правительства, общественные организации и коммерческие структуры активно участвовать в деле сохранения и оздоровления окружающей среды.

На Всемирном совещании по туризму под эгидой Всемирной туристской организации (21-27 августа 1982 г., г. Акапулько, Мексика) в частности отмечалось, что: "право на отдых, как естественное следствие права на труд, должно утверждаться как основное право человека на счастье... Ответственность государства не может ограничиваться простым признанием этого права, а должна вести к созданию соответствующих практических условий для эффективного доступа к проведению отпусков всеми, имеющими право".

Туристская сфера динамично развивается. Так, по сообщению генерального секретаря Всемирной туристской организации Ф. Франжиалли, объем отрасли мирового туризма только в 2004 году вырос на 10%, достигнув уровня в 760 млн. зарубежных прибытий.

С начала 90-х годов ХХ века Российская Федерация приступила к формированию национального туристского рынка, который в настоящий момент активно развивается, становясь частью международного рынка туристических услуг.

С каждым годом увеличивается число граждан России, выезжающих за пределы страны в качестве туристов. Так, согласно официальным данным, если в 2002 году 20343 тыс. человек совершили поездки за рубеж, то в 2003 году за границу выехали 20468 тыс. россиян.

Растет число иностранцев, прибывающих в Россию. Если в 1995 году их количество составляло 10290 тыс. чел., а в 2000 году - 21169 тыс. чел., то в 2003 году в Россию въехало 22514 тыс. иностранцев.

Увеличивается количество туристских услуг, оказываемых населению. Так если в 2000 году подобные услуги были оказаны на сумму 10639 тыс. рублей, то в 2003 году эта сумма составила 18251 тыс. руб.

Вместе с тем, несмотря на свой высокий туристический потенциал, Российская Федерация, занимает незначительное место на мировом туристическом рынке. На ее долю приходится около 1 процента мирового туристического потока. Хотя по оценкам Всемирной туристской организации, потенциальные возможности России позволяют при соответствующем уровне развития туристической инфраструктуры принимать до 40 млн. иностранных туристов в год.

 

О российском законодательстве в сфере туризма и перспективах его развития

В настоящее время одной из ключевых задач государственной политики в сфере туризма является разработка современного, всеобъемлющего, целостного законодательства, с учетом норм международного права.

Сегодня в Российской Федерации отношения сторон в туризме регулируются федеральными законами "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (от 24.11.1996 N132-ФЗ, с изменениями от 10.01 2003 N15-ФЗ, от 02.11.2004 N 127-ФЗ) и "О защите прав потребителей" (в ред. от 09.01.1996 N2-ФЗ, от 17.12.1999 N212-ФЗ, от 30.12.2001 N196-ФЗ), а также рядом иных законодательных актов. Важное значение для формирования отечественной туристической индустрии имела Концепция развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренная распоряжением Правительства России от 11 июля 2002 г. N954-р.

Эти правовые акты, легализовав отношения в сфере туризма, юридически оформили новую отрасль российской экономики.

Вместе с тем, изменение социально-экономических условий в стране, а также анализ правоприменительной практики действующего законодательства показывают необходимость его изменения и дополнения в соответствии с реалиями сегодняшнего дня.

Так, согласно экспертной оценке, ряд положений Федерального закона "Об основах туристской деятельности в РФ" противоречит Гражданскому кодексу РФ, ущемляет права туристов как потребителей, не обеспечивает их безопасности и безопасности их имущества, приводит к значительному увеличению числа правовых конфликтов, споров в судах.

По данным Государственной Думы, достаточно высока доля нарушений при оказании туристических услуг, 38% из них составляют нарушения, связанные с предоставлением недостоверной информации о путешествии, либо ее полное отсутствие; 21% занимают нарушения, связанные с предоставлением некачественных услуг (несоответствие гостиниц и предоставляемых ими услуг объявленной категории, некачественное питание, нарушение программы путешествий, в том числе проведение меньшего количества экскурсий, чем предусмотрено договором). Каждое седьмое нарушение допускается при оформлении договоров на оказание туруслуг, причем турфирмы стремятся ограничить свою ответственность перед туристом.

К числу основных правовых проблем в сфере туризма следует отнести:

1. Отсутствие четкого разграничения полномочий в сфере государственного регулирования туризма между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации

2. Недостаточную гражданско-правовую защиту прав и интересов туристов из-за отсутствия в законодательстве подробных положений о порядке заключения, исполнения и прекращения договора оказания услуг по туристскому обслуживанию, о правах и обязанностях сторон по договору, а также об ответственности за нарушение его условий туристскими организациями и туристами.

3. Несоответствие отдельных положений Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" современному законодательству, направленному на создание условий для присоединения России к Всемирной торговой организации.

4. Отсутствие механизма финансового обеспечения ответственности туристских организаций (финансовых гарантий).

5. Отсутствие на федеральном уровне законоположений, устанавливающих правила деятельности предпринимателей в сфере клубного отдыха (таймшера), гостиничной и экскурсионной деятельности.

6. Недостаточный уровень государственной поддержки и протекционизма в сфере госрегулирования внутреннего (социального) и въездного туризма (отсутствие льгот по НДС, налогу на прибыль, налогу на имущество, отсутствие льгот для инвесторов, вкладывающих средства в строительство гостиниц и иных предприятий туристской индустрии на территории Российской Федерации; отсутствие механизма субсидирования субъектов туристской индустрии, предоставляющих услуги в области социального туризма (для социально-незащищенных слоев населения и   т. д.).

7. Отсутствие правовых основ саморегулирования в сфере туристской деятельности.

8. Отсутствие механизмов защиты национального туристского рынка, в том числе защиты интересов российских туроператоров и турагентов, экскурсоводов, гидов-переводчиков при вступлении в ВТО.

Решение указанных проблем, устранение отмеченных противоречий и правовых лакун потребует в перспективе внесения изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" или принятия нового федерального закона "О туризме в Российской Федерации"; разработки и принятия закона об основах регулирования рынка в сфере клубного отдыха; внесения изменений в Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Кроме того, необходимо приведение понятийного аппарата, а также иных положений Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (туристская деятельность, туроператорская деятельность, турагентская деятельность, туристская услуга и др.), в соответствие с нормами о международной торговле услугами (в т.ч., ст. 33-35, 37-39 и др.) Федерального закона от 8 декабря 2003 г N164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", в соответствие с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г.N184-ФЗ "О техническом регулировании", а также с требованиями Всемирной торговой организации и законодательством Европейского Союза.

 Следует заметить, что на протяжении последних лет велась активная разработка целого ряда законопроектов, направленных на регулирование правоотношений в области туризма.  В частности, депутатами Государственной Думы были подготовлены и внесены такие законопроекты как: "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (N 90053175-3); "Об основах регулирования рынка в сфере клубного отдыха" (N 96466-3); "О туризме и туристской индустрии в Российской Федерации" (N377260-3). В настоящее время они находятся на рассмотрении в Государственной Думе.

В Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации был подготовлен проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации".

Данный законопроект был призван урегулировать правоотношения, возникающие в связи с осуществлением туристской деятельности; предоставлением услуг по удовлетворению потребностей туриста в путешествии; а также, в связи с созданием саморегулируемых организаций туроператоров, турагентов и утверждением стандартов туристской деятельности.

В законопроекте были даны определения основным понятиям, применяемым для целей предлагаемого законодательного акта. Некоторые из них определялись в законодательстве впервые: туристская услуга, экскурсовод, экскурсионная услуга, экскурсант, формирование туристского продукта, реализация туристского продукта, договор на оказание туристских услуг. Необходимо особо отметить попытку введения в законодательный оборот определения термина "клубный отдых" или "таймшер", сделанную в законопроекте.

Основной целью проекта федерального закона было заявлено формирование в Российской Федерации саморегулируемой системы организации деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по оказанию туристических услуг потребителю. То есть практически это означало бы передачу регулирующих функций в отрасли от государства - туристскому профессиональному сообществу.

Для этого предполагалось разработать и утвердить национальные и внутренние стандарты - единые требования к порядку осуществления туристской деятельности, сформировать Единый государственный реестр саморегулируемых организаций в сфере туризма, Совет по туристской деятельности, а также утвердить кодекс профессиональной этики туроператоров и турагентов.

Важно подчеркнуть, что рассматриваемым проектом федерального закона предусматривалась отмена лицензирования туроператорской и турагентской деятельности в Российской Федерации. Согласно позиции Минэкномразвития России, исключение туристских услуг из перечня видов лицензируемой деятельности соответствует общему курсу на дебюрократизацию экономической деятельности, позволит сократить давление на бизнес и снизить количество административных барьеров перед предпринимателями. Кроме того, по мнению разработчиков законопроекта, лицензирование в туристической сфере не является препятствием для недобросовестных деятелей рынка, не предотвращает форс-мажорных обстоятельств и, вместе с тем, провоцирует коррупцию, создает неравные условия для конкуренции.[1]

Рассматриваемый проект федерального закона предусматривал введение определенных финансовых гарантий для клиентов в сфере турбизнеса. В частности, сумма финансовых гарантий определялась в размере 3 миллионов рублей, предусматривалось создание компенсационного фонда саморегулируемой организацией, а также страхование гражданской ответственности турфирм и наличие у них банковских гарантий и депозитов.

Предложенные законопроектом изменения получили неоднозначную оценку в профессиональном туристском сообществе. Многие представители туристского бизнеса не только не считают рынок излишне "зарегулированным", но и настаивают на усилении контроля со стороны государства.

Так, по мнению крупнейшей общественной организации в туристской сфере - Российского союза туриндустрии (РСТ), туристический рынок нуждается не в отмене, а в развитии лицензирования. Свою позицию РСТ обосновывает тем, что одна из особенностей экономических отношений в сфере туризма, как и в сфере финансовых услуг, заключается в существовании исключительно высоких потребительских рисков. Услуги, реализуемые турфирмами населению, часто оказываются за рубежом и предоплачиваются полностью. Не случайно именно в сфере туризма нередки случаи массовых нарушений прав потребителей. Необходимо создавать механизмы финансовых гарантий для потребителей туристских услуг.

РСТ ссылается на имеющийся позитивный опыт стран с развитой туриндустрией.  В таких государствах как Великобритания, Япония, Израиль, Китай, Италия, Турция, Египет приняты исключительно жесткие системы лицензирования туристической деятельности. Действует и специальная директива Европейского Сообщества "О путешествиях, отпусках и поездках, включающих все" от 13 июня 1990 года N 90/314/ЕЕС, которая предусматривает необходимость представления "гарантий, позволяющих в случае неплатежеспособности или банкротства обеспечить возврат потребителю уплаченных им сумм и возвращение его на родину" (ст. 7), для чего "государства - члены Общего рынка могут принимать или поддерживать в силе самые строгие распоряжения в целях защиты потребителя" (ст.8).

Кроме того, участники российского туристического рынка сомневаются в том, что профессиональное сообщество сможет взять на себя регулирующие функции в отрасли. По их утверждению, функции профессиональных ассоциаций (в том числе РСТ) заключаются, прежде всего, в отстаивании интересов отрасли. Союз может лишь давать рекомендации и участвовать в создании законодательства в области туризма. Если РСТ станет контролирующим органом, то он не сможет еще и отстаивать интересы туриндустрии.

На прошедшем 13 февраля 2004 года расширенном заседании Комитета Торгово-промышленной палаты Российской Федерации по предпринимательству в сфере туризма было принято решение, согласно которому законопроект, разработанный в Минэконоразвития России, требует серьезной доработки и в предложенном варианте одобрен быть не может. Участники заседания отмечали необходимость доработки статей, касающихся создания эффективного механизма государственного регулирования туристического бизнеса в  стране, в том числе, введения института финансовых гарантий возмещения убытков в случае неисполнения обязательств туроператорами перед туристами. Было решено считать нецелесообразным внесение в законопроект положений о саморегулируемых организациях в туриндустрии, в связи с отсутствием объективных предпосылок для их создания.  

23 июля 2004 года в г. Генеджик состоялось заседание президиума Государственного Совета N38 "О развитии туризма и курортно-рекреационного комплекса". По итогам состоявшегося заседания Президентом Российской Федерации В.В. Путиным было дано поручение о разработке предложений по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", предусматривающих приведение его в соответствие с действующим федеральным законодательством.

Кроме того, Президент России поручил: разработать и реализовать комплекс мероприятий, направленных на сохранение потенциала санаторно-курортной сферы и формирование системы современных курортных комплексов, повышение эффективности землепользования и управления собственностью, развитие инфраструктуры курортов, формирование индустрии курортного дела; разработать меры, направленные на поддержку въездного и внутреннего туризма, стимулирование работодателей, расходующих средства на санаторно-курортное лечение работников на территории Российской Федерации.

В конце 2004 года с инициативой внесения поправок в законодательство, регулирующее выезд и въезд из Российской Федерации выступил Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству. Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (о регулировании вопросов въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, а также об уточнении правовых норм о порядке их пребывания в Российской Федерации и выезда из России) (N111764-4) был внесен в Государственную Думу и принят в первом чтении 12 января 2005 года. 14 апреля ответственным Комитетом Государственной Думы было принято решение рекомендовать палате принять законопроект во втором чтении.

В законопроекте в частности предлагается отменить норму,  предусматривающую безвизовый въезд и пребывание в России в течение 72-х часов пассажиров круизных судов из ряда государств. Автор законопроекта, председатель указанного комитета Госдумы  В.Н. Плигин мотивировал это тем, что появление в 2003 году, в Федеральном законе "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" новой статьи 25.11, регламентирующей порядок безвизового пребывания в Российской Федерации пассажиров круизных судов, - по информации Министерства иностранных дел Российской Федерации, - не привело к аналогичным действиям со стороны ряда государств Европы и США, традиционно являющихся объектом туристического интереса со стороны наших соотечественников.

Некоторые из этих стран продолжают проводить жесткую политику в отношении временной миграции на их территорию граждан Российской Федерации (в том числе, и в отношении наших сограждан, въезжающих в эти страны в целях туризма). Введение безвизового режима въезда в Россию для иностранных участников морских круизов, к сожалению, не принесло ожидаемого эффекта относительно значительного увеличения посещаемости нашей страны иностранными туристами, указал В.Н. Плигин. В этой связи законодательное закрепление принципа взаимности касательно участников подобных круизов позволило бы не только установить его применительно к обозначенной конкретной ситуации, но и отвечало бы критериям справедливости.

Соответствующие изменения к статье 25.11 подготовлены в виде уточнения действующей редакции данной статьи и ее дополнения новой частью второй, в соответствии с которой льготные условия въезда и пребывания иностранных пассажиров круизных судов в нашей стране не будут применяться в отношении иностранных граждан государств, установивших менее льготные условия въезда и пребывания на их территории для граждан России.

Вместе с тем, по мнению оппонентов данного законопроекта, для России заходы иностранных пассажирских судов и возможность туристов провести трое суток в портовом городе без оформления визы имеют чрезвычайно большое значение. Так, Российский союз туриндустрии, обобщив предложения, управления внешнеэкономических связей и туризма администрации Камчатской области, Комитета по туризму Приморского края, туроператоров Краснодарского края, направил письмо на имя Председателя Государственной Думы Б.В. Грызлова, в котором отметил, что принятие указанных поправок приведет к глубокому кризису въездного круизного туризма в России, который в последние годы начал активно развиваться. В частности, Санкт-Петербург в 2004 году принял, включая паромные рейсы, 580 судов с 350 тыс. пассажиров. Прямой суммарный оборот услуг по приему морских пассажирских судов в городе составил около $60 млн. На Камчатке этот показатель уже составил около $1,5 млн. Причем, если в 2004 г. в Петропавловске-Камчатском было 8 круизных судозаходов с 5 тыс. пассажирами на борту, то на 2005 г. заявлено уже 12 заходов с 8 тыс. пассажирами. Из года в год увеличивается число круизных судозаходов в порты Сочи, Владивостока, Сахалинской, Магаданской областей, Чукотского и Корякского автономных округов. Для многих регионов прием зарубежных круизов особенно важен, поскольку местная гостиничная база еще не способна принимать такое количество иностранных туристов. А прибытие их с размещением на борту круизных лайнеров стимулирует интерес к региону на мировом туристском рынке и приток инвестиций для развития местной индустрии гостеприимства. В условиях, когда большинство соседних государств - Республика Корея, Монголия, Киргизия, Казахстан, Украина, страны Балтии, идут по пути либерализации режима въезда для туристов из экономически развитых стран, принятие данной поправки будет воспринято за рубежом как бессмысленный демарш и надолго подорвет конкурентоспособность отечественного въездного круизного турпродукта, утверждается в обращении РСТ. Кроме того, по мнению экспертов РСТ, в случае принятия данной поправки, финансовые потери для России в общей сложности могут составить более T200 млн. в год. В настоящее время законопроект проходит процедуру рассмотрения в Государственной Думе. Следует заметить, что профильный Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму принял решение не поддерживать данный законопроект в представленной редакции. По мнению Комитета, законопроект содержит ряд положений, подлежащих исключению или существенной переработке.

Согласно сообщению председателя Комитета Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму В.Г. Драганова, сделанному в декабре 2004 года, планируется разработать и внести в российское законодательство о туризме ряд поправок. Необходимость разработки и внесения подобных изменений в законодательство обусловлена ситуацией, сложившейся на туристическом рынке в связи с декабрьским цунами в Юго-Восточной Азии. Данная ситуация выявила "ряд организационных, финансовых и правовых проблем, связанных с туристской деятельностью" в России.

Планируется создать систему обязательного страхования рисков из-за чрезвычайных ситуаций и террактов и аналог агентства по страхованию частных вкладов в банках - компенсационный фонд. Каждая компания будет обязана отчислять туда процент от оборота, размер которого, будет определен после консультаций с туроператорами. Контролировать данный процесс  должна саморегулируемая организация. Кроме того, компании будут обязаны предлагать туристам страховку и на случай форс-мажорных обстоятельств. Гражданам дадут возможность отказаться от поездки с возвратом заплаченной за нее суммы, если возникнут "обстоятельства, угрожающие безопасности их жизни и здоровью, или опасности причинения вреда их имуществу".

Вместе с тем, по мнению туроператоров эти предложения трудно реализуемы на практике, так как в нынешних условиях бизнеса практически невозможно посчитать оборот российских турфирм. Например, в России до сих пор нет статистики даже по количеству проданных путевок - аналитики исходят из собственных данных компаний. Если же ввести подобный учет, мелкие компании будут сознательно занижать оборот и обеспечат появление черного рынка туруслуг, а крупным турфирмам придется за них платить. Туроператоры предлагают создать государственный страховой фонд, куда туристические компании обязаны были бы отчислять деньги, - такая практика существует в ряде западных стран.

Кроме того, российские туроператоры считают невозможным осуществление выплат стоимости путевок т.н. "отказникам". По их мнению, турфирмы - такие же жертвы форс-мажорных обстоятельств, как и простые граждане и могут вернуть клиентам только ту часть стоимости, которая возвращена им самим отелями и авиаперевозчиками.

 

К вопросу о вступлении России во Всемирную торговую организацию

Необходимость внесения изменений и дополнений в отечественное законодательство о туризме вызвано и предполагаемым вступлением Российской Федерации во Всемирную торговую организацию.[2]

Очевидно, что присоединение России к Всемирной торговой организации отразится на развитии отечественного туризма, российской туриндустрии. Вместе с тем, заявлять возможности возникновения позитивных и негативных факторов для туристической отрасли можно будет лишь после завершения переговоров Россия-ВТО, в ходе которых должны быть определены условия доступа на рынок услуг России, а также исходя из опыта первых лет применения соглашений ВТО. Благодаря анализу правоприменительной практики можно будет объективно оценить влияние участия России в ВТО с точки зрения развития отечественной туристской отрасли, в том числе и влияние адаптированного к нормам ВТО законодательства.

Вместе с тем, согласно экспертным оценкам, либерализм системы ВТО не исключает возможности применения протекционистских инструментов, но определяет строгие рамки их применения. Многие страны с развитой туристской индустрией, являющиеся членами ВТО, сохранили некоторые виды ограничений по доступу на рынок услуг в туристическом секторе. Степень защиты сектора услуг каждой из стран - членов ВТО (в данном случае туристического сектора) может существенно различаться в зависимости от уровня и модели развития туристских услуг. В ряде стран физические лица - иностранные граждане вообще не имеют права заниматься туристской деятельностью, а в компаниях, осуществляющих туроператорскую деятельность в сфере внутреннего туризма, иностранное участие либо не допускается, либо составляет не более 49%.

Показательно, что практически все страны, состоящие в ВТО, лицензируют этот вид деятельности, причем для получения лицензии необходимо пройти тест на экономическую целесообразность. Лицензия выдается компании только при соблюдении особых требований к уровню профессиональной подготовки персонала. В отличие от России, практически во всех странах ВТО лицензируется деятельность по оказанию экскурсионных услуг (в ряде российских регионов проводится добровольная аттестация). Иностранное участие в экскурсионных бюро не допускается, например, в Испании и Италии.

Безусловно, вступление во Всемирную торговую организацию может повлечь и определенные негативные тенденции - обострение конкурентной борьбы, сужение рынка для отечественных турагентов и туроператоров, ужесточение условий ведения бизнеса. Российские предприниматели обеспокоены будущим вступлением страны в ВТО. Так, по мнению адвоката Николая Алимкина и председателя объединения предпринимателей Воронежской области Сергея Шишлакова "западный турбизнес превратит наш турбизнес в ничто".

Вместе с тем, по мнению заместителя председателя Комитета Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму Ю.А. Барзыкина, чем лучше будут отрегулированы правила работы, закрепленные в законодательных и нормативных актах, тем легче будет работать и отечественным и зарубежным участникам рынка. По мнению законодателя, будут действовать и определенные требования по защите российских участников рынка, "об этом следует побеспокоиться заранее, еще на уровне переговоров". Вместе с тем, протекционистские меры не должны умалять качество оказания услуг, защиту прав потребителей, повышение уровня сервиса, то что может предоставить России выход на международный рынок.

 

Региональный опыт нормативного правового регулирования сферы туризма

Наряду с федеральной развивается и региональная нормативная правовая база туристской сферы. В субъектах Российской Федерации принято около 50 законов, регулирующих отношения в области туризма. В отличие от федерального законодательства, которое призвано сформировать единые подходы в отрасли, указанные нормативные правовые акты учитывают особенности конкретной территории, традиции её населения. 

Так, в городе Санкт-Петербург в 2003 году был принят Закон "О поддержке Санкт-Петербургом развития туризма в Санкт-Петербурге".[3] Закон определил приоритетные направления развития туризма в городе, отнеся к таковым: въездной, внутренний, социальный, конгрессно-выставочный, культурно-познавательный и водный туризм.

Данный нормативный правовой акт определил, что основными целями поддержки органами государственной власти Санкт-Петербурга развития туризма в городе являются: увеличение доходов бюджета Санкт-Петербурга от деятельности субъектов туристской индустрии Санкт-Петербурга, создание новых рабочих мест в городе; популяризация образа Санкт-Петербурга как крупного российского и международного туристского центра и развитие международных связей в сфере туризма.

В Законе сформулированы и задачи для достижения поставленных целей. Это, прежде всего, повышение эффективности использования городских туристских ресурсов, а также развитие туристской индустрии в Санкт-Петербурге.

Законодателями четко определены основные формы поддержки развития туризма органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Среди них: принятие нормативных правовых актов, регулирующих вопросы туризма, в том числе городских целевых программ в указанной сфере, мониторинг туристских ресурсов Санкт-Петербурга, информационное обеспечение туризма в городе, поддержка совершенствования кадровой политики, привлечение инвестиций в туристскую сферу, налоговое регулирование, содействие межрегиональному и международному сотрудничеству Санкт-Петербурга в области туризма.

Весьма значимо, что в городском законе о поддержке развития туризма в Санкт-Петербурге нашли отражение меры по финансированию этой деятельности органами государственной власти; предоставлению ими субвенций на компенсацию части затрат субъектов туристской индустрии города; финансированию поддержки социального туризма, за счет средств городского бюджета. 

В другом субъекте Российской Федерации, имеющим огромный туристский потенциал[4] - в городе Москва, также принят ряд документов, регламентирующих развитие этой сферы. В частности, постановлением Правительства Москвы от 08.08.2002 N6002 утверждена комплексная программа развития туризма в Москве на период до 2010 года.

Указанная Программа была принята с целью увеличения доходов от туризма и формирования городского бюджета за счет поступлений от туристской деятельности, повышения благосостояния жителей города, использования социальной роли туризма (отдых россиян, развитие социальных контактов, связей между людьми), притока инвестиций и создания новых рабочих мест, обеспечения комфортных условий пребывания туристов в столице, а также для роста национального достоинства, как следствие - гостеприимства и обращения к культурно-историческому наследию.

Среди задач московской Программы развития туризма:

- Определение основных направлений деятельности правительства города по управлению туристскими ресурсами и туристской индустрией;

- Формирование нормативно-правовой базы туризма;

- Развитие предпринимательства в сфере туризма, и, прежде всего, малого и среднего предпринимательства;

- Стимулирование развития материально-технической базы туризма путем привлечения российских и иностранных инвестиций для реконструкции действующих и создания новых туристских объектов и средств размещения;

- Развитие городской инфраструктуры туризма;

- Создание условий для развития туристских зон; 

- Новое строительство и реконструкция действующих туристских объектов: музеев, мемориальных мест, объектов показа, архитектурных памятников, садово-парковых ансамблей и др. Приведение в порядок исторических мест в городе, часто посещаемых туристами;

- Развитие въездного, внутреннего, социального и самодеятельного туризма;

- Формирование программы событийного туризма (конгрессы, фестивали, конкурсы, городские праздники и т.д.);

- Проведение рекламно-информационной деятельности, направленной на формирование имиджа Москвы как крупнейшего центра туризма в мире и продвижение его на российский и международный туристские рынки.

Объем финансирования, необходимый для завершения программы до 2010 составляет 168 147 млн. рублей, в том числе из бюджета Москвы - 3 390 млн. руб.

Авторы Программы предполагают, что реализация запланированных мероприятий позволит сформировать в городе современную высокоэффективную туристскую индустрию, увеличить въездной туристский поток до 5 млн. чел. и обеспечить, таким образом доходную часть московского бюджета в размере 10% за счет поступлений от туристской деятельности.

Сегодня указанная Программа реализуется в столице по 6 генеральным направлениям:

1. Создание образа Москвы как города, благоприятного для туризма.

2. Развитие инфраструктуры и материальной базы туризма.

3. Создание условий для разработки новых туристских продуктов города Москвы.

4. Создание условий для развития туризма в г. Москве.

5. Подготовка кадров.

6. Научное обеспечение туристской деятельности.

Например, в текущем году московский Комитет по туризму приступил к реализации адресной концепт-программы размещения на территории города сети электронных информационных автоматических киосков общедоступного пользования. Киоски будут объединены с сервером столичного Туристического информационного центра (ТИЦ); в дальнейшем созданная сеть будет подключена к сети Интернет. Проект будет способствовать формированию единого информационного пространства в городе. Российские и иностранные туристы смогут оперативно получать необходимую информацию о музеях, театрах, гостиницах, турах, экскурсиях, достопримечательностях, транспорте, спортивных объектах, турагентствах). С помощью информационных автоматических киосков можно будет заказать тур, гостиницу, экскурсии и др.

В развитие положений комплексной "туристской" программы в прошлом году постановлением Правительства Москвы была принята городская целевая программа развития туризма на 2005-2007 годы, с финансированием 60710,66 млн. рублей. [5]   

 

 

 



[1] В 2004 году Российской Федерации (данные Минэкономразвития России) действовало 5167 лицензированных туроператоров и 12842 турагентсва с лицензией (в г. Москве соответственно 2550 и 4829). Для получения лицензии на туроператорскую деятельность необходимо наличие в штате не менее 30% сотрудников, имеющих высшее среднее или дополнительное образование в сфере туризма или опыт работы не менее 5-ти лет. Обязательным условием также является наличие помещения под офис. Требования к турагентствам несколько мягче: для начала деятельности достаточно иметь 20% квалифицированных сотрудников.

[2] Всемирная торговая организация (ВТО), являющаяся преемницей действовавшего с 1947 г. Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), начала свою деятельность с 1 января 1995 г. ВТО призвана регулировать торгово-политические отношения участников Организации на основе пакета Cоглашений Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров (1986-1994 гг.). Эти документы являются правовым базисом современной международной торговли.

ВТО функционирует во многом так же, как и ГАТТ, но при этом осуществляет контроль за более широким спектром торговых соглашений (включая торговлю услугами и вопросы торговых аспектов прав интеллектуальной собственности) и имеет гораздо большие полномочия в связи с совершенствованием процедур принятия решений и их выполнения членами организации. Неотъемлемой частью ВТО является уникальный механизм разрешения торговых споров.

Основополагающими принципами и правилами ГАТТ/ВТО являются: торговля без дискриминации, т.е. взаимное предоставление режима наибольшего благоприятствования (РНБ) в торговле и взаимное предоставление национального режима товарам и услугам иностранного происхождения; регулирование торговли преимущественно тарифными методами; отказ от использования количественных и иных ограничений; транспарентность торговой политики; разрешение торговых споров путем консультаций и переговоров и т.д.

Важнейшими функциями ВТО являются: контроль за выполнением соглашений и договоренностей пакета документов Уругвайского раунда; проведение многосторонних торговых переговоров и консультаций между заинтересованными странами-членами; разрешение торговых споров; мониторинг национальной торговой политики стран-членов; техническое содействие развивающимся государствам по вопросам, касающимся компетенции ВТО; сотрудничество с международными специализированными организациями.

С правовой точки зрения система ВТО представляет собой своеобразный многосторонний контракт (пакет соглашений), нормами и правилами которого регулируется примерно 97% всей мировой торговли товарами и услугами. Полноправными участниками ВТО являются 146 государств мира. Российская Федерация имеет статус наблюдателя в этой организации и ведет переговоры о вступлении в ВТО.

[3] Закон Санкт-Петербурга от 9 июля 2003 года N 409-52.

[4] Более 70% иностранцев, прибывающих в Россию, обязательно посещают Москву. Постоянно увеличивается количество туристов побывавших в столице России. Только в 2003 году город, в качестве туристов посетило 2 млн. 488 тысяч человек, или на 63% больше по сравнению с 2000 годом.

[5] Постановление правительства Москвы от 27 июля 2004 г. N 515-ПП "О Городской целевой программе развития туризма в городе Москве на 2005-2007 годы".

 

   

Международная федерация спортивного туризма Министерство спорта РФ Комитет неолимпийских видов спорта РФ GURU Remera sportmarafonvento CAMP Russia